چکیده

          از دیرباز به منظور اعمال و اجرای سیاست عمومی دولت و نظارت و رهبری و ارشاد و هدایت مأموران محلی در استانها افرادی با عناوین مختلف به مراکز استانها اعزام می شدند. این افراد که نماینده عالی دولت و مجری سیاست عمومی دولت و ناظر بر اعمال و رفتار مأمورین دولت در محل می باشند تحت عنوان استاندار نامیده می شوند که در حقیقت آنها را باید چشم و گوش دولت مرکزی در استانها نامید.

در این بررسی تحلیلی سعی بر آن شده است با وقوف کامل به وظایف و اختیارات استانداران و همچنین قوانین و کتابهای جانبی و غیر مستقیم مرتبط با موضوع چون، قانون شوراهای اسلامی کشور،قانون شهرداریها و… موضوع، مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد که اساس این تحلیل و بررسی مبتنی بر مقررات و قوانینی است که وظایف و اختیارات استانداران را چه به صورت مستقیم و غیر مستقیم تعیین نموده است.

مقدمه

از ابتدای تشکیل دولت کشورها در جوامع مختلف لزوم تقسیم کشورها به نواحی و بخش های مختلف نیز آشکار گردید. تقسیمات کشوری در هر عصری و در هر جامعه ای  با توجه به مقتضیّات اجتماعی ، سیاسی و جغرافیایی متفاوت بوده است. تقریباً در همه حکومت ها پذیرفته شده بود که کشورهای وسیع را نمی توان بدون تقسیم کردن آنها به حوزه ها و بخش های مختلف اداره نمود.

بعد از ضرورت و لزوم تقسیم کشور، این سوال مطرح می شود که چه افرادی را باید برای ادارۀ امور این مناطق گمارد؟ افرادی که برای ادارۀ امور این نواحی انتخاب می شوند دارای چه وظایف و اختیاراتی هستند؟ شیوۀ نصب و عزل آنها چگونه باید باشد؟ و این که ارتباط آنها با دولت مرکزی چگونه خواهد بود؟

به سوالات فوق در هر دوره ای با توجه به سیاست های دولت مرکزی و شرایط اجتماعی و سیاسی پاسخ های متفاوتی داده شده است ،امّا این نکته حائز اهمیّت بوده است که در گذشته دولت ها میل به تمرکز و اقتدار بیشتر داشته و اعطای بعضی از اختیارات به مقامات محلّی ناشی از اقتضائات و محدودیّت های خاصی بوده است؛ یعنی در شکل گیری ساختار دولت ها ، مصلحت ها و شرایط اجتماعی ، سیاسی ، اقتصادی و نظامی دخالت داشته است.

            در ایران ، ساختار حقوقی و اداری دولت ها قبل از مشروطیّت متکی بر تجارب و     اندوخته های داخلی بود و تغییر و تحوّلات جهانی کمتر در آن دخالت داشت. امّا در عصر مشروطیّت مفاهیم جدید سیاسی و اداری با تصویب قانون اساسی مشروطیّت و متمّم آن با اقتباس از ممالک پیشرفته وارد ادبیات سیاسی و اداری ایران شد، هر چند که بعضی از ساختارهای اداری که مورد اقتباس قرار گرفته بود با شرایط سیاسی و اقتصادی ما هماهنگ نبود، اما به هر حال اثرات خود را بر ساختار دولت و نظام اداری ایران بر جای گذاشت.

نظام اداری و تشکیلاتی و به طور کلی ساختار دولت در ایران ، از زمانی که دولت ملّی به مفهوم امروزی آن شکل گرفته، بر پایه اقتدار دولت مرکزی و تمرکز استوار بوده است.

بااجرای برنامه های اوّل و دوّم توسعۀاقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی کشور ، اصلاح ساختار نظام اداری کشور مورد توّجه قرار گرفت، به همین منظور شورای عالی اداری در طول برنامه اوّل و دوّم پیش بینی شد. این شورا در خصوص اصلاح ساختار اداری و  مدیریتی و وظایف و اختیارات استانداران مصوّبات مهمّی تصویب کرده است.

            یکی از رویکردهای شورای عالی اداری  تمرکز زدایی از ادارۀ امور بود، هر چند تمرکز زدایی به عنوان یک ضرورت انکار ناپذیر مطرح می باشد. اما به دلیل عدم برخورداری از روال مشخص قانونی و مدیریتی به تمرکز زدایی از ادارۀامور منجر نگردید. اما مهمترین دلیلی که با بحث ما ارتباط دارد اوّل، عدم انطباق نظام های مدیریتی با مقتضیّات جاری و دوّم، مقاومت طبیعی ساختارهای نظام اداری در مقابل اصلاحات و تغییرات را می توان بیان نمود.

نظام تقسیمات کشوری و وظایف و اختیارات استانداران به شکلی که امروز وجود دارد ، ریشه در

قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران) مصوب ۱۳۱۶ دارد که قبل از انقلاب در تکمیل آن ،قوانین و آئین نامه های دیگری نیز تصویب شد.

            یکی از چالش های نظام دو سطحی (ملّی – استانی) موجود ، واگذاری همه مسئولیّت ها و پاسخگویی قانونی به یک سطح ملّی است. این عدم توازن در سطوح تصمیم گیری و مدیریتی سبب شده است که از یک سو استان ها فارغ از دغدغه هر گونه پاسخ گویی صرفاً به نیازها و خواسته های منطقه ای و محلّی خود بیاندیشند و از سوی دیگر در بُعد اقتصادی نیز وابسته به سازمان ها و  وزارت خانه های متمرکز دولتی باشند.

با عنایت به مطالب مذکور و تجربه های گذشته و تغییراتی که از نظر قانونی در زمینه های اداری اتفاق افتاده است، در می یابیم که افزایش یا کاهش اختیارات یک بخش بدون هماهنگی و توازن در بخش های دیگر نه تنها ما را به هدف های مورد نظر نایل نخواهد کرد بلکه موجب از هم گسیختگی و نا هماهنگی در سایر بخش ها نیز می گردد.

            بررسی وظایف و اختیارات استانداران نیز بایستی با توجه به تغییر و تحولات سایر بخش ها و وزارت خانه ها باشد تا از این طریق نتیجه بهتری حاصل شود. برای مثال ادارۀ امور محلّی در استان بدون مشارکت واقعی اقشار مردم ممکن و میسور نخواهد بود.

            یکی از مهمترین عرصه های فعالیت مردم که در قانون اساسی نیز پیش بینی شده است شوراهای اسلامی شهر و روستا است. اهمیّت دادن به این نهاد مردمی و محلّی به عنوان نهادی که در جهت تقویّت و نهادینه کردن مشارکت مردم می باشد ، می تواند به تمرکز زدایی امور کمک کند. البتّه شوراهای اسلامی در آن سطحی که در قانون اساسی پیش بینی شده است تا کنون پیاده نشده است اما چنان چه این امر به طور کامل تحقّق یابد ، روند تمرکز زدایی از امور ، تسریع خواهد شد.

بنابراین می توان نتیجه گرفت که وظایف و اختیارات استاندار، به عنوان عالی ترین مقام سیاسی و اداری دولت در استان یا به تعبیر دیگر نماینده عالی دولت در استان، ارتباط نزدیکی با سایر اهداف ، سیاست ها و برنامه های دولت دارد و افزایش یا کاهش اختیارات آنها بدون توجه به سایر حوزه های سیاسی ، اداری و اجتماعی پاسخگوی نیازهای کنونی نخواهد بود.

 در نگارش پایان نامه فوق در صدد پاسخگویی به سوالات ذیل بوده ایم:

۱- آیا ساختار حقوقی دولت در ایران متناسب با شرایط و تحولات کنونی جامعه می باشد؟

۲- آیا قلمرو مأموریت استانداران (تقسیمات کشوری) از الگوی مناسبی برخوردار است؟

۳- آیا وظایف و اختیارات استانداران با مسئولیت آنها متناسب است؟

برای تشریح و جواب دادن به سوالّات مذکور، پایان نامه فوق در دو بخش تنظیم شده است.

بخش اوّل؛ با عنوان ((بررسی ساختار حقوقی دولت در ایران از بُعد استان داران)) شامل دو فصل   می باشد، فصل اول در خصوص پویش تاریخی ساختار حقوقی دولت در ایران است که به تاریخچه موضوع در ایران اختصاص دارد.

در فصل دوّم به بررسی حقوقی اصول تمرکز و عدم تمرکز اداری و شیوه عدم تراکم اداری پرداخته شده است.

بخش دوّم؛با عنوان سازماندهی وظایف و اختیارات استانداران از بُعد صلاحیت های قانونی ،مشتمل بر چهار فصل می باشد. در فصل اوّل وظایف و اختیارات نماینده عالی دولت در استان مورد بررسی قرار گرفته و وظایف و اختیارات استانداران با توجه به قوانین گذشته و حال تشریح شده است.

            در فصل دوّم به بررسی حقوقی عضویت استاندار در شوراها و کار گروههای تخصّصی زیر مجموعه شورای برنامه ریزی و توسعه استان پرداخته شده است.

در فصل سوّم نیز بررسی چگونگی افزایش وظایف واختیارات استانداران در دولت نهم با ادغام مدیریت و برنامه ریزی استانها به زیرمجموعه استانداریها و ارائه نظریّات موافقان و مخالفان این طرح مورد بررسی قرار گرفته است. در فصل چهارم و پایانی هم به نتیجه گیری و ارائه پیشنهادات پرداخته شده است.

در این بررسی تحلیلی سعی بر آن شده است با وقوف کامل به وظایف و اختیارات استانداران و همچنین قوانین و کتابهای جانبی و غیر مستقیم مرتبط با موضوع،چون، قانون شوراهای اسلامی کشور،قانون شهرداریها و… ،موضوع،مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد که اساس این تحلیل و بررسی مبتنی بر مقرّرات و قوانینی است که وظایف و اختیارات استانداران را چه به صورت مستقیم و غیر مستقیم تعیین نموده است.

ضمناً با توجه به اینکه جمع آوری و تحلیل بعضی از اطّلاعات به صورت میدانی و از طریق پرسشنامه به صورت مصاحبه حضوری با استانداران با تجربه صورت گرفته است و تا آنجا که به نظر می رسد روشهایی که می تواند در حل مشکلات استانداران در کشور کمک نماید ارائه شده است.

   بخش اول: بررسی ساختار حقوقی دولت در ایران از بُعداستانداران  

در بررسی مفهوم ساختار حقوقی و اداری دولت ها از تمرکز ، عدم تمرکز و عدم تراکم بحث می شود. در نظام های متمرکز شکل و ترکیب سازمان رسمی به گونه ای است که تصمیمات در بالاترین سطح نظام سیاسی و اداری گرفته می شود و تصمیم گیرندگان اصلی افراد معدودی هستند. اما در نظام هایی که مبتنی بر عدم تمرکز است ، تصمیم گیرندگان متعدّدند و قدرت سیاسی و اداری در سطوح مختلف توزیع شده است. البته میزان و درجه تمرکز قدرت اداری با توجه به بینش سیاسی و فلسفی حکومت ها متفاوت می باشد.

تمرکز اداری در ایران باعث شده است که دولت مرکزی بدون توجه به امکانات محلّی و منابع درآمدی استانها ، درآمد ملّی حاصل از نفت را بین استانها توزیع نماید . بدین ترتیب تقاضا برای تشکیل استانهای جدید به منظور دسترسی بیشتر به منابع متمرکزی است که در اختیار دولت مرکزی قرار دارد.

به همین دلیل فشار برای ایجاد استانهای جدید برای گرفتن سهم بیشتر از دولت مرکزی می باشد . همچنین نا هماهنگی های موجود در تقسیمات کشوری که بر هیچ ضابطه و برنامه ای استوار نیست عدم تعادل های منطقه ای را تشدید می کند. بنابراین هرگونه کوشش برای توسعه مناسب مناطق مختلف کشور باید از تمرکز زدایی آغاز شود.

 همانطور که ملاحظه می شود با همه تلاشی که دولتها طی دو دهه اخیر برای تمرکز زدایی داشته است، به خاطرعدم گسترش  و مشارکت نهادهای غیر دولتی و خصوصی توأم با موفقیّت نبوده است.

 این موضوع ثابت می کند که تنها گسترش بعضی از فعالیّت های خدماتی توسط دولت مرکزی، موجب پیشرفت و برخورداری مناطق نمی شود. بلکه لازم است عدم تراکم و عدم تمرکز در    عرصه های گوناگون اقتصادی ، اجتماعی ، سیاسی و فرهنگی آغاز شود. به عبارت دیگر تا وقتی که تراکم و تمرکز فعالیت ها در دولت مرکزی دستخوش تغییر نگردد نمی توان به مناطق و استانهای متعادل در مفهوم گسترده آن دست یافت.

 در شرایط کنونی بایستی بر قابلیت های مناطق مختلف کشور تأکید شود و ساختار جدیدی از نظام اداری دولت تعریف شود.

 نظام اداری و سیاسی کنونی ملّی-استانی است ، که در سطح ملّی آن تمرکز اختیارتصمیم گیری ، تخصیص منابع و حتی گزینش جزئی ترین امور و درسطح استان فقط مشارکت های صوری و بسیار جزئی  دیده می شود. این روند به هیچ وجه به تمرکز زدایی کمک نخواهد کرد.

 

فصل اول:پویش تاریخی ساختار حقوقی دولت در ایران

طرح کلی بحث

دولت کشورها را می توان از دو دیدگاه حقوقی و سیاسی مورد مطالعه قرار داد. از دیدگاه سیاسی معیار طبقه بندی در فسلفه سیاسی و اجتماعی دولت ها نهفته است یعنی فلسفه ای که دولت،خود درصدد تحقّق یا کمک به تحقّق آن است و دولت ها بر اساس آرمان ها و اهدافی که برای تحقّق آنها تلاش می کنند طبقه بندی می شوند[۱].

از زاویّۀ سیاسی می توان از دولت لیبرالی ، فاشیستی ،کمونی،سوسیالیستی،نظامی و نظایر آن نام برد امّا از دیدگاه حقوقی ساخت اجتماعی دولت ها مورد توجه می باشد[۲].

 در این مقوله در صدد هستیم که دریابیم قدرت دولت در یک مرکز متمرکز شده و یا این که در مراکز متعدّدی توزیع شده است.

 از دیدگاه حقوقی دولت کشورها را بر اساس ساختارها و چگونگی جریان اعمال قدرت می توان به دولت های تک ساخت (یکپارچه) و دولت های مرکّب یا چند پارچه طبقه بندی نمود[۳].

در این جا به معرفی اجمالی الگوهایی که در دولت های تک ساخت وجود دارد می پردازیم اما خاطر نشان می سازیم که دولت تک ساخت یا بسیط به دولت – کشورهایی اطلاق می شود که دارای یک مرکز واحد عملکرد سیاسی هستند و قدرت سیاسی در کلیّت و مجموع اختیارات و وظایف خویش توسط یک شخصیّت واحد حقوقی،که همانا دولت – کشور بسیط است،اعمال می شود کلیّه افرادی که زیر لوای دولت یکپارچه قرار دارند از یک اقتدار سیاسی تبعیّت می کنند و قاعدتاً یک قانون اساسی در سراسر این قلمرو بر آنان حکومت می کند.[۴]

شرایط یکپارچه بودن دولت – کشور را علی الاصول در سه گونه وحدت می توان خلاصه نمود:[۵]

۱- وحدت ساختاری:بدین معنا که تشکیلات سیاسی،دارای یک دستگاه واحد حکومتی است که وظایف دولتی را به طور کامل،خود انجام می دهد.

۲- وحدت جماعت:قدرت سیاسی نسبت به جماعت یکپارچه(ملّت)،در مجموع و به یکسان اعمال    می شود.قدرت همگن است و تصمیمات فرمانروایان،همۀ فرمانبران را را به تساوی مجبور به تبعیّت می کند.

۳- وحدت سرزمین:تشکیلات سیاسی،سراسر زمین و قلمرو دولت را در بر می گیرد و می پوشاند.

امروزه به دلیل پیچیده بودن امور سیاسی و اداری ، اعمال قدرت به صورت کاملاً متمرکز امکان پذیر نمی باشد به همین دلیل اکثر کشورهایی که دارای ساختار حکومتی بسیط هستند بخشی از اختیارات اداری و اجرائی خود را به واحدهای محلی مانند استان ، شهرستان ، بخش و دهستان واگذار        می کنند. اما این اختیارات صرفاً مدیریتی و اداری است ،در صورتی که اختیارات واحدها خصلت سیاسی  به خود گیرد واحدهای مزبور معنی جدیدی پیدا می کنند و دولت – کشور از حالت بسیط بودن خارج می شود و به صورت دولت چند پارچه در می آید.

 بنابراین، دولت های بسیط با تمرکز شدید  قادر به ادارۀ کشور به نحو مطلوب نخواهند بود. و با توجه به وسعت جغرافیایی ، ویژگی های قومی ، نژادی و مذهبی از روش های عدم تراکم، عدم تمرکز و منطقه گرایی در ادارۀ کشور بهره خواهند برد. ذیلاً روش تمرکز و روش هایی را که دولت های بسیط برای کاستن از تمرکز به کار می برند به اختصار بیان می کنیم.[۶]

۱- تمرکز

تمرکز وقتی است که کلیّۀ امور توسط یک مرکز قدرت به شیوه سلسله مراتب شدید انجام می شود. این روش در کشورهای بسیار کوچک قابل اجرا است و امروزه شاید در هیچ کشوری این شیوه قابل اجرا نباشد. بنابراین تمرکز امور وقتی است که کلیّۀ  امور کشور منبعث از مرکز واحد، با ابتکار دولت مرکزی و توسط مأموران، بر  اساس سلسله مراتب کامل انجام می شود. در این روند، اعمال قدرت بر تمام اجزاء و امور کشور از طریق مدیریت یکنواخت صورت می پذیرد.

البته بسیاری از کشورهایی که به شیوۀ عدم تمرکز اداره می شوند در اموری که جنبه ملّی دارد از روش تمرکز تبعیت می کنند.[۷]

۲- عدم تمرکز

در عدم تمرکز ، ادارۀ امور ملّی در اختیار دولت مرکزی قرار دارد اما امور خاص محلّی به نهادهایی سپرده می شود که بر اساس آراء مردم محل تشکیل شده اند. این امر باعث می شود تا مأموران محلّی استقلال عملی نسبی در امور اداری و مالی داشته باشند و تابع نظام سلسله مراتب اداری نباشند .اما مراقبت و نظارت دولت مرکزی با کیفیت خاص خود اعمال می شود. مأموران محلّی نیز در چارچوب قوانین مربوطه آزادند تا به ادارۀ امورمحلّی بپردازند.[۸]

 ۳- عدم تراکم

در شیوۀ عدم تراکم ، اندام ها و تقسیمات مختلف اداری در داخل کشور وظایفی را بر عهده دارند اما در تصمیم گیری برای اجرای این وظایف استقلال عمل ندارند و به صورت سلسله مراتبی دستورات لازم را از مرکز و مقامات مافوق می گیرند. بنابراین، در این روش فقط محلّ اجرای تصمیم از مرکز به محلّ انتقال می یابد اما تصمیم گیری همچنان به صورت متمرکز است. به عبارت دیگر، عدم تراکم، یعنی تقسیم اختیارات اجرائی میان اندام های تشکیلاتی مرکز و واحدهای آن در محل.

 در این نظام هر گامی که از سوی واحدهای تقسیمات کشوری و مسئولان اجرائی سطوح پایین برداشته می شود، زیر نظر سازمان های مرکزی است که در قالب سلسله مراتب اداری و اجرائی تنظیم شده ای صورت می گیرد.[۹]

۴- منطقه گرایی

از زمانیکه نظام برنامه ای در کشورها رایج شد، روش منطقه گرایی مورد توجه دولت ها قرار گرفته است. از آنجا که تقسیمات رایج کشوری به استان ها و شهرستان ها و بخش ها، پاسخگوی تنوّعات طبیعی ، تاریخی ، اقتصادی ، فرهنگی و قومی نمی باشد، برای رفع این نقیصه ، منطقه هایی از مجموعه استان ها و شهرستان ها تشکیل می شود تا از امکانات چند استان و شهرستان برای نیل به اهداف مورد نظر استفاده شود.

معمولاً در الگوی منطقه گرایی ، هر منطقه ای دارای یک نهاد مالی مشخصی برای چندین استان    می شود و تفویض اختیارات لازم نیز صورت می گیرد.

برای مثال در قانون اساسی بلژیک تقسیم بندی های صورت گرفته  که می توان در سه مقوله آنها را تقسیم بندی نمود:

۱- تقسیم بندی منطقه ای

۲- تقسیم بندی فرهنگی

۳- تقسیمات کشوری

با عنایت به بحث حاضر، در بلژیک دو نوع تقسیم بندی منطقه ای وجود دارد یکی در اصل سوّم مکرر اضافه شده به قانون اساسی است که به موجب آن بلژیک به چهار منطقه زبانی تقسیم می شود و تقسیم بندی دیگر، تقسیم بندی منطقه ای است که در اصل یکصدو هفتم مکرّر( چهارم) قانون اساسی می باشد که بر طبق آن بلژیک دارای سه منطقه والن ، فلامان و منطقه بروکسل است. همچنین برای تطبیق مناطق چهارگانه زبانی با مناطق سه گانه یک قانون خاص در مورخ ۸ اوت ۱۹۸۰ تصویب شده است.[۱۰]

درایتالیا به گونه ای از منطقه گرایی برخورد می کنیم که در آن به مناطقی که بر اساس قانون اساسی به آنها خود مختاری اعطاء شده است، در برخی از امور می توانند مقرّراتی را وضع نمایند مشروط بر آنکه این مقرّرات مغایر با مصالح ملّی و منافع دیگر مناطق نباشد.[۱۱]

 جمهوری اسلامی ایران در ردیف کشورهای یکپارچه(بسیط)قرار می گیرد و دارای حاکمیت سیاسی واحد است.امّا برای اداره امور کشور از شیوه های عدم تمرکز و عدم تراکم مانند تقسیم کشور به واحدهای مجزّا مانند استان، شهرستان، بخش، شهر، دهستان و روستا که مأمورانی از طرف دولت  نظیر استاندار، فرماندار، بخشدار و دهدار در رأس این واحدها نصب می شوند استفاده می کند.

 شیوۀ عدم تمرکز نیز در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در قالب شورای اسلامی کشور پیش بینی شده است.[۱۲] این شوراها در واحدهای تقسیمات کشوری مذکور،از طرف مردم همان محل، انتخاب می شوند و در چار چوب اختیاراتی که قانون معیّن کرده است، تحت نظارت قدرت مرکزی به ادارۀ امور محلّی می پردازند.

 از آنجا که شوراها منتخب مردمند نه منصوب دولت، از استقلال عمل بیشتری نسبت به مأموران دولت برخوردار هستند. البتّه این استقلال در چارچوب قانون تعریف شده است و در صورت تخطّی از وظایف،از طریق ساز و کارهایی که در قانون پیش بینی شده است ، تصمیمات آنها لغو می شود و حتی در مواردی انحلال شوراها نیز پیش بینی شده است.[۱۳] الگوهای مذکور در کشورهای بسیط برای تسهیل امور اجراء می شود. در فصل حاضر پویش تاریخی ساختار حقوقی و اداری دولت در ایران در دو مبحث مورد بررسی قرار می گیرد، مبحث اوّل به قبل از مشروطیّت اختصاص دارد و مبحث دوّم بعداز نهضت مشروطه تا الان را در بر می گیرد.

مبحث اول:ساختار حقوقی دولت قبل از مشروطیّت

سیر تحوّل ساختار حقوقی دولت در ایران قبل از عصر مشروطه را می توان به دو مقطع تاریخی مهم تقسیم نمود که عبارتند:از پیش از اسلام و بعد از اسلام، در این مبحث شیوۀ ادارۀ کشور را از جنبه ساختار حقوقی مورد بررسی قرار می دهیم.

گفتار اول: قبل از اسلام

کشور ایران یکی از معدود کشورهایی است که از تشکیلات و ساختار اداری با قدمت دیرینه برخوردار بوده است. تشکیلات سیاسی و اداری ایران به حکومت مادها بر می گردد. دولت ماد به رهبری فردی به نام (( دیااٌکو )) تشکیل شد. دیااٌکو توانست با جلب اعتماد مردم ، اقوام ماد را که به طور پراکنده زندگی می کردند ، گرد خود جمع آورد و بعد با کمک آنها در هکمتانه یا اکباتان، دولت ماد را پایه ریزی کند.[۱۴]

 از سازمان حکومتی دولت ماد اطلاعات کافی در دست نیست به همین دلیل در اینجا حکومتهای هخامنشیان،سلوکیان و اشکانیان و ساسانیان را بررسی می نماییم.

الف:دورۀ هخامنشیان

در این دوران مانند اغلب حکومتهای آن زمان در رأس کشور، پادشاه قرار داشت اختیارات پادشاه  مطلقه بود و تقریباًحدودی برای اجرای اوامر پادشاه وجود نداشت لکن برای تسهیل امور ، پادشاه، کشور را (( … به کمک چند نفر از مشاوران نزدیک خود که در رأس آنها وزیر اعظم بود اداره      می کرد ….))[۱۵].

وزیر اعظم یا (( هزار بذ ))hazarpat دومین شخص مملکت بود و وظیفه مُهر داری و فرماندهی گارد مخصوص شاه را نیز به عهده داشت .

بعد از به قدرت رسیدن داریوش سازمان اداری دولت هخامنشی دچار تحول شگرف ساختاری شد که مورد اقتباس ملل دیگر قرار گرفت.

حکومت داریوش بر پایه نظام تمرکز قرار داشت. به همین منظور ضرب سکّه طلا به نام (( داریک )) به اتّحاد و یکپارچگی حکومت وی کمک کرد و موجب تقویّت حکومت مرکزی در مقابل حکمرانان محلّی شد. علاوه بر این، داریوش، امپراطوری خود را به ۲۰ ساتراپی تقسیم کرد.[۱۶] در رأس هر ساتراپی یک نفر مأمور کشوری به نام ساتراپ قرار داد. ساتراپ ها را پادشاه به میل خود منصوب و معزول می کرد، در هر ساتراپی امور کشوری ازامور لشکری جدا بود.[۱۷]

امور کشوری با ساتراپ و امور لشکری با فرمانده سپاه بود. ضمناً بازرسان مخصوصی وجود داشتند که آنها را چشم و گوش شاه می نامیدند. اینها مأموران بسیار مقتدری بودند که کارهای دولتی را بازرسی کرده نتیجه را مستقیماً به پادشاه گزارش می دادند.[۱۸]

با توجه به مراتب مذکور می توان گفت که در دورۀ هخامنشیان نظام اداری کشور بر اساس تمرکز بوده و حکمرانان محلّی در قلمرو حکومت خود با اذن شاه، فرمانروایی می کردند و در مقابل او نیز پاسخگو بودند.

 ب:دورۀ سلوکیان واشکانیان

پادشاهی هخامنشیان با حمله یونانیان به رهبری اسکندر پایان یافت. کشور گشایی های اسکندر با مرگ نابهنگام وی متوقّف شد و متصرّفات او بین فرماندهان یونانی  تقسیم گردید . کشور ایران تحت فرمانروایی یکی از سرداران او به نام (( سلوکس )) قرار گرفت به همین دلیل حکومتی را که پس از حمله اسکندر در ایران به قدرت رسید سلوکیان می گویند[۱۹].

 در دوره سلوکیان ، حاکمان محلّی که ایرانی بودند، حکومت های محلّی را اداره می کردند به همین دلیل از اقتدار زیادی برخوردار بودند. حکومت های محلّی واجد گونه ای از خود مختاری بودند  که بعد از روی کار آمدن اشکانیان هم ادامه یافت.

دورۀ حکومت سلوکیان توسط اشکانیان که از اقوام اصیل ایرانی بودند، خاتمه یافت.

 سلطنت حق انحصاری  خانواده اشکانی بود ولی مورثی نبود  یعنی پس از مرگ پادشاه شورای بزرگان جانشین او را بر می گزید و اگر شورای بزرگان موفق به انتخاب جانشین پادشاه نمی شد نزاع بین شاهزادگان اشکانی در می گرفت  و در این صورت یکی از شاهزادگان  طایفه پیروز به پادشاهی می رسید.

در زمان اشکانیان،ایران (… مرکب از شش یا هفت حکومت بزرگ محلی بود در رأس همه آنها پادشاهان کوچک قرار داشتند که از طرف پادشاه بزرگ اشکانی منصوب شده بودند. شاه بزرگ،از آنها جز اطاعت و انقیاد و دادن خراج و سپاه چیز دیگری  نمی خواست، هر یک از حکومت های مزبور به نوبه خود مرکب از چند امیر نشین بود.))[۲۰]

با توجه به آن چه گفته شد، می بینیم که در زمان اشکانیان حکومت های محلّی یا ایالات توسط شاهزادگان اشکانی اداره می شدند. به  همین دلیل مورّخان این شیوۀ کشور داری را ملوک الطوایفی نامیده اند.[۲۱] در مقایسه با نظام های حقوقی امروز حکومت اشکانیان در ردیف نظام های عدم تمرکز قرار می گیرد.

ج:دورۀ ساسانیان 

بعد از فروپاشی سلسله اشکانیان ، ساسانیان به قدرت رسیدند همان طور که اشاره شد در دورۀ اشکانیان ایالات دارای خود مختاری بودند و به همین دلیل این دوره از تاریخ ایران را به دورۀ   ملوک  الطوایفی نامگذاری کرده اند. اما ساسانیان این شیوۀ حکومت را تغییر دادند و مرکزیت اداری و سیاسی ایجاد نمودند. تفاوت عمدۀ دیگری که دورۀ ساسانیان با دوره های دیگر داشت این بود که دین رسمی کشور زرتشت بود. شاهان ساسانی خود را موظّف به ترویج این دین می دانستند از همین رو پادشاهان ساسانی مشروعیّت دینی نیز برای خود قائل بودند.[۲۲]

 در این دوره ((افراد جامعه به چهار طبقه تقسیم می شدند طبقه اوّل روحانیّون، که مشتمل بوده است بر قضات (داذوران) و علمای دینی (مغان ، موبدان و هیزبدان) و دستوران و معلّمان (اندرزبذان). طبقه دوّم نُجباء یا جنگیان ،طبقه سوّم دبیران یعنی مستخدمین ادارات دولتی (منشیان ، محاسبان ، نویسندگان احکام محاکم ، نویسندگان اجاره نامه ها و قراردادها و نیز مورّخان و پزشکان و منجّمان که جزء این طبقه محسوب می شدند)، طبقه چهارم کشاورزان و پیشه وران و بازرگانان که توده ملت را تشکیل می دادند)).[۲۳]

طبقات اجتماعی در دورۀ ساسانیان بسیار برجسته بود و جا به جایی از طبقه ای به طبقه دیگر بسیار دشوار بود و هر یک از طبقات اجتماعی دارای رئیسی بود.

با تغییراتی که در زمان انوشیروان در تقسیمات کشوری به وقوع پیوست.انوشیروان کشور ایران را به چهار قسمت بزرگ تقسیم کرد و هر قسمت را پازگوس نامید. هر یک از تقسیمات اربعه به نام چهار جهت اصلی اواختر (شمال) و خواراسان(شرق) و نیمروز(جنوب) و خواروران(مغرب) خوانده     می شد.در رأس هر پازگوس یک نفر مأمور کشوری وجود داشت که آن را پازگوسبان می نامیدند. در معیّت هر پازگوسبان یک نفر سپهبد بود که فرماندهی سپاه را به عهده داشت.[۲۴]

گفتار دوم : پس از اسلام

ادارۀ امور در دولت اسلامی بر مرکزیّت محض بود. اصولاً تمام قوا و اختیارات از خلیفه ناشی      می شد،تمام مأمورین دولت و حکومت تابع او بودند و از طرف او نصب وعزل می شدند.

هیچ یک از کشور های اسلامی مستقلاً حق ادارۀ امور خود را نداشتند.

اُمرا و والیان نیز در قلمرو حکومت خود دارای اختیارات فوق العاده بودند و غالب مأموران محلی از عامل و قاضی و محتسب و غیره را والی تعیین می کرد[۲۵].سرزمین ایران تا زمانی که تحت حکومت خلفای اسلامی قرار داشت به این شکل اداره می شد.

با ضعف حکومت بنی عبّاس کشور ابتدا توسط برخی حکّام محلّی و سپس با ظهور سلسله های بزرگ پادشاهی مانند سامانیان،غزنویان و سلجوقیان،امور کشور به دست آنان افتاد. در زمان این حکومت ها مرکزیّت نسبی در اداره امور کشور بوجود آمد و تقریباً همان تقسیمات دوره ساسانیان با تغییراتی در نامها و محدوده ایالات و در وسعتی کوچکتر از کشور مستقر شد.اما بعدها همین مرکزیّت مختصری که بوسیله سلجوقیان و دولتهای بعد بوجود آمده بود،با حمله چنگیز و تیمور از بین رفت و از دوره صفویّه به بعد نفوذ مرکز و دولت ملّی مجدداً در سراسر کشور توسعه یافت[۲۶].

الف:دورۀ صفویّه

در دوره صفویّه اگر چه وسعت ایران کمتر شد اما تعداد ایالات بیشتر و وسعت آنها کمتر گردید.علاوه بر آن خودمختاری ایالات و قدرت و سلطه مرکزی برآنها بیشتر شد.تقسیمات و     شیوه های ادارۀامور دولتهای بعد از صفویّه نیز کم و بیش متأثّر از آنها بود،تا در زمان قاجاریه که تغییراتی جدید حاصل شد.در این زمان کشور به چهار ایالت به نامهای آذربایجان،خراسان،فارس و کرمان و بلوچستان تقسیم شد.[۲۷]

در پایان این دوره،آشفتگی در تقسیمات کشوری زیاد شده بود بگونه ای که در پایان این دوره و ابتدای حکومت پهلوی، ایران به ۲۷ ایالت بزرگ تقسیم شده بود و این ایالات تحت مدیریت مقامات عالی قرار داشتند که از طرف دولت مرکزی تعیین می شدند و زیر نظر مستقیم شاه انجام وظیفه     می کردند. هر ایالت به حوزه های سرزمینی کوچک با مدیریت سیاسی خاص تقسیم شده بود و آنها زیر نظر رئیس ایالت  انجام وظیفه می کردند.

اداره امور شهرستان ها یا به اصطلاح ممالک با حُکّامی بود که آنها را والی ، بیگلربیگی ، خان و سلطان می نامیدند. والی ها از حیث مرتبه و منصب، بالاتر از بیگلربیگیان بودند و رتبه و مقام این ها هم بالاتر از خوانین بود و به این نسبت خوانین محلّی مافوق سلطان ها محسوب می شدند.[۲۸]

با توجه به مطالب فوق مسئولین یا مقامات امور شهرستان ها و ممالک ایران را در زمان صفویّه به ترتیب ذیل می توان دسته بندی نمود:

والی

بیگلر بیگی

حاکم ، خان و سلطان

والی بالاترین مقام در امور کشوری بود و حوزه مسئولیّت ولّات سر حدّاتی مانند گرجستان ، لرستان ، کردستان و بختیاری بود والی در عین حالی که  تابع و منتخب دولت مرکزی بود ولی از نظر اقتدار در سطح منطقه در بعضی امور مستقل از دولت مرکزی بود. بیشتر ولّات از فرماندهان سپاه  ، شاهزادگان و منصوبین نزدیک خاندان صفوی برگزیده می شدند و به دلیل قرابت و خویشاوندی که با آنها داشتند اختیارات وسیعی به آنها تفویض شده بود. بنابراین ولّات از اشخاص کشور و از معتمدین شاه در امور داخلی محسوب می شدند. آنها ضمن این که اختیار تام در حوزه مأموریت خود داشتند ولی در همه شرایط موظف و متعهد به ارسال کمک های مالی و نظامی به دولت مرکزی بودند.[۲۹]

بیگلر بیگی ها در مرتبه پایین تری نسبت به ولّات قرار داشتند آنها مستقیماً از پایتخت انتخاب      می شدند و به نواحی کوچکتری از محدوده ولّات اعزام می شدند بیگلر بیگی می توانست در قلمرو خود مدیران دیگری را انتخاب نماید و به نواحی تحت امر خود اعزام کند. حاکم ، خان و سلطان مناصب پایین تری نسبت به مناصب و مقامات قبلی بود. حوزۀ ریاست و مدیریت آنها محدود بود و به تناسب شرایط زمانی و مکانی تغییر می کرد این گروه،از زمرۀ مقامات سیاسی و داخلی محسوب می شدند و در حوزۀ قلمروشان ازاختیارات کافی برخوردار بودند.[۳۰]

همچنین در نقاطی که بیگلر بیگی نشین بود حکّام آن نقاط، تابع بیگلر بیگی بودند و به وسیله او نصب و عزل می شدند و به این ترتیب سلطان های هر ناحیه ای تابع خان همان ناحیه بودند.[۳۱] لیکن اهمیّت والیان در دورۀ صفوی نسبت به سایر مدیران و مقامات سیاسی نظیر بیگلر بیگی یا حاکم ، خان و سلطان در این بود که معمولاً والی مسئولیّت ادارۀ مناطق مرزی را به عهده داشت و اهمیّت سرحدات مرزی ایجاب می کرد که والی هم از نظر شخصی و هم از نظر اختیارات نسبت به سایر مقامات در مرتبه بالایی باشد و به همین دلیل والی از خاندان سلطانی همان منطقه منصوب می شد. این ویژگی ها موجب شد که والیان در برخورد با کشورهای همجوار از منافع ملّی حمایت و دفاع کنند.

در دوره صفویّه نظام تمرکز با آمیزه ای از عدم تمرکز حاکم بوده است اتخاذ این شیوه، امنیّت ملّی را تأمین کرده و انگیزه مردم را در سرحدات برای پاسداری از تمامیّت ارضی و جلوگیری از تجاوز بیگانگان افزایش داده است علاوه بر این ، ولّات و بیگلر بیگی ها با توجّه به اختیارات قضایی که داشتند نسبت به دعاوی حقوقی و جرایم حوزۀ خود نظارت عالیّه داشتند که این امر موجب تسریع در صدور احکام قضایی در مناطق می شد.[۳۲]

ب:دورۀ قاجار

در دورۀ قاجار،نظام اداری ایران دچار رکود گردید و کوشش جدیدی برای تحوّل و انطباق آن با نیازهای جدید صورت نگرفت.

 در این دوره خدمات عمومی در اروپا به دنبال انقلاب صنعتی و ایجاد دولت های مدرن توسعه چشمگیری یافته و نظام های اداری جدید ایجاد گردید.

این دوره سر آغاز ارتباطات و تبادلات رسمی با سایر دُوَل به خصوص دولت های اروپایی بود. آشنایی با نظام های سیاسی و اداری کشورهای دیگر باعث شد تا در دورۀ ناصر الدین شاه تقسیمات کشوری دچار تحوّل شود و ایران به ۵ ایالت که عبارت بودند از آذربایجان ، اصفهان ، خراسان و سیستان، کرمان و بلوچستان، و فارس و ۸ ولایات و بندرات فارس تقسیم شد. ولایات به چند بلوک و بلاد و توابع و قصبات تقسیم می شدند و حکّام آنها یا به طور مستقیم توسط شاه تعیین می شد و یا حاکم یا والی ایالتی که نقاط مزبور تابع او بود، افرادی را انتخاب نموده و به این مناطق اعزام     می کردند.افرادی که تحت نظر والی و حاکم در بلاد یا قصبات به تمشیّت امور می پرداختند عبارت بودند از:

۱- بیگلر بیگی

۲- نایب بیگلر بیگی

۳- قلعه بیگی

۴- وکیل

۵- امین دیوان (ولایات و ایالت)

۶- داروغه

۷- کلانتر

۸- کدخدا

   کلانتر را می توان با شهردار امروزی مقایسه نمود که وظیفه او ساماندهی امور شهری بوده است.[۳۳]

پس از مشروطیّت که اوضاع حکومت تغییر کرد،سازمان اداری کشورهای غربی نمونه و سرمشق قرار گرفت.بر طبق متمم قانون اساسی منسوخ،مورخ ۲۹ شعبان ۱۳۲۵ قمری و قوانین دیگر از قبیل قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی،مورخ ربیع الثانی ۱۳۲۵ قمری و قانون بلدیۀ مورخ ۱۰ ربیع الثانی ۱۳۲۵ قمری[۳۴] که بلافاصله تدوین شد،برای ادارۀ امور شهرستانها سیستم عدم تمرکز تصویب شد و مقرر گردید که امور محلی به وسیلۀ انجمنهای ایالتی و ولایتی و بلدی که منتخب از طرف اهالی بودند اداره بشود.[۳۵]

در زمان سلسله پهلوی، در سال ۱۳۱۶،به منظور هماهنگ کردن تقسیمات کشوری و ایجاد تغییرات بنیادین و اساسی،اوّلین قانون تقسیمات کشوری تصویب شد که تازمان انقلاب و حتّی الان بارها مورد اصلاح و تجدید نظر واقع شده است.

مطابق قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب آبان ماه ۱۳۱۶، کشور ایران مطابق نقشه و صورت ضمیمه به شش استان و پنجاه شهرستان تقسیم می شود.هر استان مرّکب از چند شهرستان و هر شهرستان مرکّب از چند بخش و هر بخش مرکّب از چند دهستان و هر دهستان مرکّب از چند قصبه و ده خواهد بود.[۳۶]

مطابق ماده ۲ قانون مذکور استانهای کشور عبارتند از:[۳۷]

۱- استان شمالغرب

۲- استان غرب

۳- استان شمال

۴- استان جنوب

۵- استان شمال شرق

۶- استان مکران

مطابق قانون فوق هر استان در تحت ادارۀ یک نفر به عنوان استاندار قرار داده می شود که در حدود مقرّرات این قانون به فرمانداران حوزۀ  مأموریت خود دستور و تعلیم می دهد و با وزارت داخله رابطه مستقیم دارد.[۳۸] همچنین هر شهرستان را یک نفر فرماندار و هر بخش را یک نفر بخشدار و هر دهستان را یک ده دار و یک یا چند ده را یک کدخدا اداره خواهد نمود.[۳۹]

 

مبحث دوم:ساختار حقوقی دولت پس از مشروطیّت

---